Διεθνής Αμνηστία: Το Νομοσχέδιο για τις Συναθροίσεις δεν είναι σύμφωνο με το Διεθνές Δίκαιο για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα

Η Δήλωση της ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΑΜΝΗΣΤΙΑΣ σχετικά με το Νομοσχέδιο του Υπουργείου Προστασίας του Πολίτη: «Δημόσιες Υπαίθριες Συναθροίσεις και άλλες διατάξεις».

Στις 29 Ιουνίου 2020, ο Έλληνας Υπουργός Προστασίας του Πολίτη υπέβαλε ενώπιον του Κοινοβουλίου νομοσχέδιο που θα ρυθμίζει τις δημόσιες συναθροίσεις.[1] Το νομοσχέδιο πυροδότησε έντονη συζήτηση στο Κοινοβούλιο από τη στιγμή που εισήχθη, ιδίως όσον αφορά διάφορους κανονισμούς που θα περιορίσουν αδικαιολόγητα το δικαίωμα στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης.

Η Διεθνής Αμνηστία ανέλυσε το προτεινόμενο νομοσχέδιο και εκφράζει τις σοβαρές ανησυχίες της για διάφορες διατάξεις που, εάν εγκριθούν, θα αποτελέσουν αδικαιολόγητη παρέμβαση στο δικαίωμα στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης, όπως διασφαλίζεται από τις διεθνείς και περιφερειακές συνθήκες στις οποίες συμμετέχει η Ελλάδα, συμπεριλαμβανομένων του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα (ICCPR) και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ). Παρόλο που αυτή η δήλωση δεν είναι μια ολοκληρωμένη ανάλυση όλων των διατάξεων που προκαλούν ανησυχία, η Διεθνής Αμνηστία εκφράζει την ιδιαίτερη ανησυχία της για τις διατάξεις που σχετίζονται με τους περιορισμούς στο δικαίωμα στην ελευθερία της συνάθροισης, συμπεριλαμβανομένων των απαιτήσεων ενημέρωσης που σχετίζονται με τη διάλυση μιας συνάθροισης, την απαγόρευση των ταυτόχρονων συναθροίσεων και τη ρύθμιση των αυθόρμητων συναθροίσεων. Η οργάνωση εκφράζει επίσης την ανησυχία της για το σοβαρό, αποτρεπτικό αποτέλεσμα της διάταξης που καθιερώνει την ευθύνη για τους διοργανωτές/ριες μιας συνάθροισης.

1. Περιορισμοί του δικαιώματος στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης

Ενώ σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο για τα ανθρώπινα δικαιώματα η άσκηση του δικαιώματος στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς, οποιοιδήποτε τέτοιοι περιορισμοί επιτρέπονται μόνο εάν προβλέπονται από το νόμο, με σκοπό την προστασία ορισμένων περιορισμένων δημόσιων συμφερόντων, και μόνο όταν αυτοί είναι αποδεδειγμένα απαραίτητοι και ανάλογοι προς τον σκοπό αυτό.

Οι περιορισμοί στο δικαίωμα ειρηνικής συνάθροισης πρέπει να προβλέπονται από το νόμο και να διατυπώνονται με επαρκή σαφήνεια ώστε να επιτρέπεται στους ανθρώπους να ρυθμίζουν τη συμπεριφορά τους αναλόγως. Επιπλέον, οι περιορισμοί πρέπει να είναι αναγκαίοι και αναλογικοί, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να υπάρχει μια επιτακτική κοινωνική ανάγκη, προκειμένου να προστατευθεί μια εύλογη ανησυχία (εθνική ασφάλεια ή δημόσια ασφάλεια, δημόσια τάξη, προστασία της δημόσιας υγείας ή ηθικής και προστασία των δικαιωμάτων των άλλων). Τα κράτη έχουν πολύ στενά περιθώρια δικαιολόγησης των περιορισμών σε αυτό το δικαίωμα, και ως εκ τούτου οι περιορισμοί πρέπει να ερμηνεύονται με προσοχή έτσι ώστε τα δικαιώματα να είναι πρακτικά και αποτελεσματικά και να μην παραμένουν μόνο θεωρητικά ή αναποτελεσματικά. Τυχόν περιορισμοί που επιβάλλονται και δεν πληρούν αυτά τα τρία κριτήρια αποτελούν παραβιάσεις του δικαιώματος.

Πολλές συναθροίσεις, από τη φύση τους, περιλαμβάνουν ένα ορισμένο επίπεδο διαταραχής της καθημερινής ζωής ή των δικαιωμάτων των άλλων, συμπεριλαμβανομένης της διακοπής της κυκλοφορίας. Οι αρχές πρέπει να διασφαλίσουν ότι οι αντιδράσεις σε τέτοιες διαταραχές είναι απαραίτητες και αναλογικές και δεν οδηγούν σε περιορισμούς που θέτουν σε κίνδυνο το ίδιο το δικαίωμα στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης. Ακόμη και ουδέτεροι νόμοι, για παράδειγμα εκείνοι που παρεμποδίζουν την κυκλοφορία ή το εμπόριο, μπορεί να οδηγήσουν σε παράνομους περιορισμούς εάν εφαρμοστούν χωρίς εξαίρεση στις ειρηνικές συναθροίσεις, έτσι ώστε η άσκηση του δικαιώματος να θεωρείται ποινικό αδίκημα. Ούτε ο υποθετικός κίνδυνος δημόσιας αναταραχής ούτε η παρουσία εχθρικού κοινού αποτελούν νόμιμους λόγους απαγόρευσης μιας ειρηνικής συνάθροισης.

Οι αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας απαιτούν την εξέταση όλων των σχετικών περιστάσεων, όπως τη φύση, τους στόχους και την τοποθεσία της συνάθροισης, τον αντίκτυπο στη εύλογη ανησυχία που προστατεύεται και, εάν αρκούν, την εφαρμογή λιγότερο περιοριστικών μέτρων. Η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί να προτιμώνται πάντοτε τα λιγότερο παραβιαστικά μέτρα για την επίτευξη του έννομου στόχου που επιδιώκουν οι αρχές. Θα πρέπει να προσφέρονται εύλογες εναλλακτικές λύσεις εάν επιβάλλονται περιορισμοί στο χρόνο, τον τόπο ή τον τρόπο μιας συνάθροισης. Κατά γενικό κανόνα, οι συναθροίσεις πρέπει να διοργανώνονται σε χώρο όπου το κοινό-στόχος τους θα μπορεί να τις δει και να τις ακούσει.

Ωστόσο, το νομοσχέδιο περιέχει διάφορους περιορισμούς στις συναθροίσεις και τις διαδηλώσεις που δεν είναι σύμφωνοι με το διεθνές δίκαιο για τα ανθρώπινα δικαιώματα και δεν ενσωματώνουν τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας.

1.      Απαιτήσεις κοινοποίησης

Οι νόμοι που ρυθμίζουν τη διεξαγωγή συναθροίσεων και διαδηλώσεων πρέπει να διασφαλίζουν ότι δεν επιβάλλουν απαίτηση εξουσιοδότησης πριν από τη διεξαγωγή μιας συνάθροισης. Ωστόσο, το άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο δ) του νομοσχεδίου παρέχει ευρεία διακριτική ευχέρεια στις αρμόδιες αρχές για τη διάλυση συναθροίσεων για τις οποίες δεν έχει προηγηθεί κοινοποίηση. Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 3, η αρμόδια αστυνομία ή η ακτοφυλακή έχει επίσης τη διακριτική ευχέρεια να προχωρήσει στη διάλυση αυθόρμητης συνάθροισης (βλ. παρακάτω) εάν οι συμμετέχοντες/ουσες δεν τηρούν τους περιορισμούς που τους επιβάλλονται, όπως η συγκέντρωση σε συγκεκριμένο μέρος του δρόμου ή σε περίπτωση που δεν μπορούν να συμμορφωθούν με την υποχρέωση διορισμού διοργανωτή.

Η διαφορά μεταξύ των εκ των προτέρων κοινοποιήσεων και των αδειών έχει διευκρινιστεί από διαφορετικούς διεθνείς μηχανισμούς για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών έχει καταστήσει σαφές ότι οι απαιτήσεις κοινοποίησης είναι νόμιμες μόνο στο βαθμό που επιτρέπουν στα κράτη να σχεδιάζουν επαρκώς τη διευκόλυνση των συναθροίσεων και δεν πρέπει να εξυπηρετούν κανέναν άλλο σκοπό (όπως η εκ των προτέρων έγκριση). [2]

Η μη ενημέρωση των αρχών σχετικά με την πρόθεση συνάθροισης δεν πρέπει να χρησιμοποιείται ως δικαιολογία διάλυσης. Ο Ειδικός Εισηγητής του ΟΗΕ για το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και του συνεταιρίζεσθαι, για παράδειγμα, τόνισε ότι τα κράτη δεν πρέπει να επιβάλλουν απαιτήσεις προηγούμενης έγκρισης για την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών. [3]  Ομοίως, οι κατευθυντήριες γραμμές του ΟΑΣΕ για την Ελευθερία της Ειρηνικής Συνάθροισης ορίζουν ότι η συνάθροιση είναι θεμελιώδες δικαίωμα και θα πρέπει «να απολαμβάνεται χωρίς ρυθμίσεις στο μέτρο του δυνατού» και «όσοι επιθυμούν να συναθροιστούν δεν πρέπει να χρειάζεται να λάβουν άδεια για να το πράξουν». [4]

1.2 Ρύθμιση των αυθόρμητων συναθροίσεων

Οι νόμοι που ρυθμίζουν την άσκηση του δικαιώματος στην ειρηνική συνάθροιση πρέπει να διασφαλίζουν ότι, κατά τον καθορισμό των απαιτήσεων κοινοποίησης, αυτοί δεν θέτουν σε κίνδυνο τη διοργάνωση των αυθόρμητων συναθροίσεων. Οι αυθόρμητες συναθροίσεις θεωρούνται γενικά εκείνες που διοργανώνονται ως απάντηση σε κάποιο γεγονός, περιστατικό, άλλη συνάθροιση ή ομιλία, όπου ο διοργανωτής - εάν υπάρχει - δεν είναι σε θέση να τηρήσει τη νομική προθεσμία για εκ των προτέρων κοινοποίηση ή όταν δεν υπάρχει καθόλου διοργανωτής. [5]

Πολλοί περιφερειακοί και διεθνείς φορείς έχουν αναφερθεί στις αυθόρμητες συναθροίσεις και απαιτούν από τα κράτη να προστατεύουν εξίσου το δικαίωμα στην ελευθερία της συνάθροισης και σε αυτές τις περιπτώσεις. Ο Ειδικός Εισηγητής του ΟΗΕ για το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και του συνεταιρίζεσθαι έχει ορίσει ως βέλτιστη πρακτική τα κράτη να υιοθετούν νομοθεσία που επιτρέπει ενεργά την «διεξαγωγή αυθόρμητων συναθροίσεων», οι οποίες θα πρέπει να εξαιρούνται από την απαίτηση εκ των προτέρων κοινοποίησης». [6] Ο ΟΑΣΕ συνιστά επίσης ότι οι νόμοι για την εκ των προτέρων κοινοποίηση «θα πρέπει να προβλέπουν ρητά μια εξαίρεση από την απαίτηση σε περιπτώσεις όπου η εκ των προτέρων κοινοποίηση είναι ανέφικτη» και ότι «οι αρχές πρέπει πάντα να προστατεύουν και να διευκολύνουν κάθε αυθόρμητη συνάθροιση αρκεί να είναι ειρηνικής φύσης». [7]

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί ότι, ενώ το άρθρο 3 παράγραφος 3 του νομοσχεδίου επιτρέπει τις αυθόρμητες δημόσιες εξωτερικές συναθροίσεις που δεν έχουν κοινοποιηθεί εκ των προτέρων στις αρχές, ταυτόχρονα θέτει γενικές απαιτήσεις που είναι ανοιχτές σε αυθαίρετη ερμηνεία από τις αρμόδιες αρχές και μπορούν να περιορίσουν υπερβολικά το δικαίωμα στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης. Συγκεκριμένα, οι αυθόρμητες συναθροίσεις θα πρέπει να επιτρέπονται εάν δεν υπάρχει επιτακτική ανάγκη που θα δικαιολογούσε τη διάλυση τους ή οποιονδήποτε άλλο περιορισμό.

1.3 Ταυτόχρονες συναθροίσεις και αντιδιαδηλώσεις/αντισυγκεντρώσεις

Το νομοσχέδιο επιβάλλει επίσης αδικαιολόγητους περιορισμούς στις ταυτόχρονες συναθροίσεις και αντιδιαδηλώσεις. Το άρθρο 7 παράγραφος 1 στοιχείο γ) προβλέπει ότι οι δημόσιες αντιδιαδηλώσεις σε εξωτερικούς χώρους μπορούν να απαγορευθούν εάν μια άλλη διαδήλωση με αντίθετο στόχο πραγματοποιείται στην ίδια ή κοντινή περιοχή την ίδια στιγμή. Η απαγόρευση μιας συνάθροισης είναι ο αυστηρότερος περιορισμός και πρέπει να είναι η έσχατη λύση μόνο όταν έχουν αποτύχει όλες οι άλλες εναλλακτικές λύσεις.

Σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο και τα πρότυπα για τα ανθρώπινα δικαιώματα, το καθήκον διευκόλυνσης των συναθροίσεων εφαρμόζεται εξίσου στις ταυτόχρονες συναθροίσεις και στις αντιδιαδηλώσεις.[8]  Η αστυνομία πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να επιδιώκει να διευκολύνει τη διεξαγωγή ταυτόχρονων συναθροίσεων. Όπου αυτό δεν είναι δυνατό λόγω του μεγέθους των αναμενόμενων συναθροίσεων και του διαθέσιμου χώρου, θα πρέπει να αναζητηθεί μια λογική λύση που επιτρέπει και στις δύο συναθροίσεις να επιτύχουν τους αντίστοιχους στόχους τους στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Η προτεινόμενη λύση που αναζητούν οι αρχές δεν θα πρέπει να βασίζεται στην προτίμησή τους ανάλογα με τον σκοπό ή το περιεχόμενο των αντίστοιχων συναθροίσεων.

Οι αντιδιαδηλώσεις πρέπει να επιτρέπονται εφόσον είναι ορατές στην αρχική συνάθροιση. [9] Ωστόσο, η αντιδιαδήλωση δεν πρέπει να επιδιώκει να εμποδίσει τους συμμετέχοντες/ουσες από την αρχική συνάθροιση να απολαμβάνουν πλήρως το δικαίωμά τους στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης. Κατά συνέπεια, είναι καθήκον της αστυνομίας να προστατεύει την αρχική συνάθροιση από κάθε παράνομη παρέμβαση από τους αντιδιαδηλωτές/ριες,[10]  συμπεριλαμβανομένων των βίαιων πράξεων ή των πράξεων που επιδιώκουν να εμποδίσουν τη διεξαγωγή της αρχικής συνάθροισης. Οι βίαιες προθέσεις μεταξύ αντιδιαδηλωτών/ριών δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται ως δικαιολογία για την απαγόρευση ή τη διάλυση της αρχικής συνάθροισης. [11]

Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 2 του νομοσχεδίου, οι αρμόδιες αρχές έχουν τη διακριτική ευχέρεια, αλλά όχι την υποχρέωση, να προτείνουν εναλλακτικές περιοχές στις οποίες μπορεί να πραγματοποιηθεί η συνάθροιση. [12]  Ενώ αναφέρθηκε ότι έχει εισαχθεί τροποποίηση της διάταξης για να μετατραπεί η διακριτική ευχέρεια των αρμόδιων αρχών σε υποχρέωση (αν και περιορισμένη), είναι σημαντικό το νομοσχέδιο να διευκρινίσει ότι οι αντιδιαδηλώσεις μπορούν να πραγματοποιηθούν στον ίδιο χώρο με την αρχική διαδήλωση, προστατεύοντας και τις δύο συναθροίσεις από τη βία ή άλλες παράνομες παραβιάσεις.

2. Ευθύνη των διοργανωτών/ριών

Η Διεθνής Αμνηστία εκφράζει την ανησυχία της για το γεγονός ότι οι διοργανωτές/ριες μιας συνάθροισης μπορούν να θεωρηθούν υπεύθυνοι/ες για τις ενέργειες μεμονωμένων συμμετεχόντων/ουσών σε μια συνάθροιση και να διώκονται ακόμα κι αν δεν υπάρχουν επαρκείς αποδείξεις ότι οι ίδιοι/ες διέπραξαν μια αναγνωρίσιμη εγκληματική πράξη. Το άρθρο 13 παράγραφος 4 του νομοσχεδίου ορίζει ότι ο/η διοργανωτής/ρια της συνάθροισης είναι υπεύθυνος/η για την αποζημίωση όσων υπέστησαν βλάβες στη ζωή, τη σωματική ακεραιότητα και την περιουσία τους από τους/τις συμμετέχοντες/ουσες. Ενώ οι διοργανωτές/ριες μπορούν να απαλλαγούν από αυτήν την ευθύνη εάν έχουν ενημερώσει εγκαίρως για τη συνάθροιση που πραγματοποιείται και αποδείξουν ότι έχουν συμμορφωθεί με όλους τους κανονισμούς, όπως η συνεργασία με τις αρμόδιες αρχές και ο διορισμός ατόμων που μπορούν να υποστηρίξουν την περιφρούρηση της συνάθροισης, η διάταξη παραμένει ασαφής και επιλεκτική, αφήνοντας δυνατότητες καταχρήσεων. Επιπλέον, φαίνεται ότι οι διοργανωτές/ριες αυθόρμητων συναθροίσεων, όταν υπάρχουν, δεν θα απαλλάσσονται από την ευθύνη για την αποζημίωση των αδικημάτων που διαπράχθηκαν από τους/τις συμμετέχοντες/ουσες, καθώς ενδέχεται να μην είναι σε θέση να εκπληρώσουν την απαίτηση έγκαιρης ειδοποίησης.

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων διαπίστωσε ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε έναν/μία διοργανωτή/ρια είναι παράνομες όταν το κράτος δεν είναι σε θέση να αποδείξει την ευθύνη ενός ατόμου για τα εγκλήματα για τα οποία κατηγορείται. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι κυρώσεις εναντίον των διοργανωτών/ριών δεν μπορούν να επιβληθούν «αρκεί ο/η ενδιαφερόμενος/η να μη διαπράξει ο/η ίδιος/α οποιαδήποτε αξιόποινη πράξη σε μια τέτοια περίσταση»[13]. Επίσης, όπως σημείωσε ο ΟΑΣΕ (Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη): «Οι διοργανωτές/ριες συναθροίσεων δεν θα πρέπει να θεωρηθούν υπεύθυνοι/ες για την αποτυχία εκπλήρωσης των ευθυνών τους εάν έχουν καταβάλει εύλογες προσπάθειες για να το πράξουν. Οι διοργανωτές/ριες δεν θα πρέπει να είναι υπεύθυνοι/ες για τις ενέργειες των μεμονωμένων συμμετεχόντων/ουσών ή για τις ενέργειες των μη συμμετεχόντων/ουσών ή ανθρώπων που δρουν με προβοκατόρικο τρόπο…».[14]

Ενώ η οργάνωση σημειώνει ως θετικό βήμα την κατάργηση διατάξεων που επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις στους συμμετέχοντες/ουσες που δεν συμμορφώνονται με τους περιορισμούς ή συμμετέχουν σε απαγορευμένη συνάθροιση[15], διατηρεί τις σοβαρές της ανησυχίες για τις τρομακτικές και αποτρεπτικές συνέπειες που ενδέχεται να έχει η διάταξη για την ευθύνη των διοργανωτών/ριών πάνω στο δικαίωμα στην ελευθερία ειρηνικής συνάθροισης.

Η Διεθνής Αμνηστία ανησυχεί ότι τα πολύ σύντομα χρονικά πλαίσια που προβλέπονται για την ψήφιση του νομοσχεδίου δεν εξασφάλισαν μια ευρεία διαδικασία συζήτησης σε διαβούλευση με τους/τις υπερασπιστές/ριες των ανθρώπινων δικαιωμάτων και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Η Διεθνής Αμνηστία παροτρύνει έντονα τα μέλη του Κοινοβουλίου να διασφαλίσουν ότι όλες οι διατάξεις του νομοσχεδίου ευθυγραμμίζονται με τις υποχρεώσεις της Ελλάδας βάσει του διεθνούς δικαίου για τα ανθρώπινα δικαιώματα, έτσι ώστε να εξασφαλίσουν την ευρύτερη δυνατή προστασία του δικαιώματος στην ελευθερία της ειρηνικής συνάθροισης.

---

[1] Βλ.  https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/c8827c35-4399-4fbb-8ea6-aebd....

[2] Kivenmaa v. Finland, Human Rights Committee (1994) UN Doc. CCPR/C/50/D/412/1990, para 9.2.  

[3] Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, UN Doc. A/HRC/20/27, (2012), para. 28. 

[4] OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2010, para. 30. 

[5] OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2010, para. 126. 

[6] Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, UN Doc. A/HRC/20/27, (2012), paras. 29, 91.

[7] OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2010, para. 5.7.

[8] Report to the Human Rights Council, Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, UN Doc. A/HRC/35/28/Add.1, para. 69.

[9] Joint report to the Human Rights Council, Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions on the proper management of assemblies, UN Doc. A/HRC/31/66, para. 14.

[10] Plattform “Ärzte für das Leben” (Doctors for the Right to Life) v. Austria, (10126/82) European Court of Human Rights Chamber (1988), para. 32.

[11] Christian Democratic Party v. Moldova (No. 2), (25196/04) European Court of Human Rights Fourth Section, (2010), para. 23.

[12]  Article 7 (3) of the Bill.

[13] Ezelin v. France (11800/85), European Court of Human Rights (1991), para. 53.  

[14] OSCE/ODIHR and the Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2010, para. 4.2.

[15] Article 13 (1) and (3) of the Bill.